Les règles de cumul d’emplois pour les fonctionnaires territoriaux

Les agents publics en général et les fonctionnaires territoriaux en particuliers sont soumis à des règles spécifiques s’agissant du cumul d’emplois. Ces dispositions visent à garantir l’impartialité, l’indépendance et la pleine disponibilité des agents publics dans l’exercice de leurs fonctions.

Le principe général : l’interdiction du cumul d’activité lucrative

L’article L. 123-1 du Code général de la fonction publique (CGFP) pose un principe clair : l’agent public ne peut exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit, sous réserve de certaines exceptions limitativement énumérées. Cette interdiction a pour objectif principal de consacrer l’intégralité de l’activité professionnelle de l’agent aux tâches qui lui sont confiées au sein de la fonction publique territoriale.

Ce même article précise plusieurs interdictions spécifiques pour les agents publics:

• Créer ou reprendre une entreprise immatriculée au registre du commerce et des sociétés ou au registre national des entreprises en tant qu’entreprise du secteur des métiers et de l’artisanat ou affiliée au régime prévu à l’article L. 613-7 du code de la sécurité sociale.
• Participer aux organes de direction de sociétés ou d’associations à but lucratif.
• Donner des consultations, procéder à des expertises ou plaider en justice dans les litiges intéressant toute personne publique, le cas échéant devant une juridiction étrangère ou internationale, sauf si cette prestation s’exerce au profit d’une personne publique ne relevant pas du secteur concurrentiel.
• Prendre ou détenir, directement ou par personnes interposées, dans une entreprise soumise au contrôle de l’administration à laquelle il appartient ou en relation avec cette dernière, des intérêts de nature à compromettre son indépendance.
• Cumuler un emploi permanent à temps complet avec un ou plusieurs autres emplois permanents à temps complet.

Il est important de noter que cette interdiction de cumul concerne les activités privées lucratives exercées à titre professionnel. L’exercice d’une activité bénévole au profit de personnes publiques ou privées sans but lucratif est libre, sous réserve du respect des obligations déontologiques. De même, la production des œuvres de l’esprit par un agent public s’exerce librement, dans le respect du droit d’auteur et sous certaines réserves.

Les dérogations au principe d’interdiction pour les fonctionnaires territoriaux

Si le principe est l’interdiction, la loi prévoit plusieurs dérogations permettant aux fonctionnaires territoriaux de cumuler, sous certaines conditions, leur emploi public avec d’autres activités. Ces dérogations sont soumises à des règles de déclaration ou d’autorisation préalable.

1. La poursuite d’une activité privée lors du recrutement

L’agent public lauréat d’un concours ou recruté en qualité d’agent contractuel de droit public peut continuer à exercer son activité privée en tant que dirigeant d’une société ou d’une association à but lucratif pendant une durée d’un an, renouvelable une fois, à compter de son recrutement. Cette dérogation est soumise à une déclaration à l’autorité hiérarchique dont l’intéressé relève pour l’exercice de ses fonctions. La poursuite de cette activité doit être compatible avec les obligations de service de l’agent et ne doit pas porter atteinte au fonctionnement normal, à l’indépendance ou à la neutralité du service, ni placer l’intéressé en situation de méconnaître les dispositions de l’article 432-12 du code pénal relatif à la prise illégale d’intérêts.

2. L’exercice d’une activité privée lucrative pour les agents à temps non complet

L’agent public territorial occupant un emploi permanent à temps non complet ou incomplet, pour lequel la durée du travail est inférieure ou égale à 70 % de la durée légale ou réglementaire du travail, peut exercer une activité privée lucrative à titre professionnel. Cette possibilité de cumul est une spécificité importante pour les fonctionnaires territoriaux travaillant à temps partiel, catégorie qui représente une part significative des effectifs, notamment dans les petites collectivités. Cette dérogation est également soumise à une déclaration à l’autorité hiérarchique.

3. L’exercice d’une activité accessoire

L’agent public territorial peut être autorisé par son autorité hiérarchique à exercer une activité à titre accessoire, lucrative ou non, auprès d’une personne ou d’un organisme public ou privé. Cette activité doit être compatible avec les fonctions confiées à l’agent, ne pas affecter leur exercice et figurer sur une liste limitative d’activités susceptibles d’être exercées à titre accessoire. Le décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique dresse cette liste, qui comprend notamment:

• Expertise et consultation.
• Enseignement et formation.
• Activités à caractère sportif, culturel ou artistique.
• Activités d’animation socio-culturelle ou d’encadrement de jeunesse.
• services à la personne.
• Vente de biens produits personnellement par l’agent.

La demande d’autorisation doit être adressée par écrit à l’autorité hiérarchique, précisant notamment l’identité de l’employeur ou la nature de l’organisme, la nature, la durée, la périodicité et les conditions de rémunération de l’activité accessoire envisagée. L’autorité compétente dispose d’un délai d’un mois pour notifier sa décision, l’absence de réponse dans ce délai valant rejet. L’autorisation peut comporter des réserves et recommandations visant à assurer le respect des obligations déontologiques et le fonctionnement normal du service, et précise que l’activité accessoire ne peut être exercée qu’en dehors des heures de service de l’intéressé. Tout changement substantiel dans les conditions d’exercice ou de rémunération de l’activité accessoire doit faire l’objet d’une nouvelle demande d’autorisation.

4. La création ou la reprise d’entreprise par les agents à temps complet

L’agent public territorial qui occupe un emploi à temps complet peut, à sa demande, être autorisé par son autorité hiérarchique à accomplir un service à temps partiel pour créer ou reprendre une entreprise et à exercer, à ce titre, une activité privée lucrative. Cette autorisation est accordée pour une durée de trois ans, renouvelable une fois, après dépôt d’une nouvelle demande. Lorsque l’agent occupe un emploi dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions le justifient (mentionné sur une liste établie par décret en Conseil d’État), la demande d’autorisation est soumise à l’avis préalable de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). À défaut, l’agent peut également saisir la HATVP.

5. Les règles spécifiques au cumul d’emplois publics pour les fonctionnaires territoriaux à temps non complet

Les fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à temps non complet bénéficient de règles spécifiques en matière de cumul d’emplois publics. Le cumul d’un ou plusieurs emplois à temps non complet est autorisé, qu’il s’agisse ou non d’emplois dans la même collectivité ou le même établissement.

Toutefois, des limites existent:

• Un fonctionnaire territorial qui perçoit une rémunération à temps complet ne peut être nommé dans un emploi à temps non complet de la même collectivité, d’un établissement relevant de la même collectivité ou du même établissement.
• La durée totale de travail résultant du cumul de plusieurs activités publiques ne doit pas excéder la durée de service d’un emploi à temps complet majorée de 15 %, soit 40 heures hebdomadaires, compte tenu de la durée légale de 35 heures. Cette limite s’applique également aux heures supplémentaires.

L’obligation d’information et les contrôles déontologiques

Toute dérogation au principe d’interdiction du cumul d’emplois est soumise à une obligation de déclaration préalable à l’autorité hiérarchique.

Cette déclaration permet à l’administration d’apprécier la compatibilité de l’activité envisagée avec les fonctions exercées et de prévenir d’éventuels conflits d’intérêts.

Le décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 a renforcé les dispositifs de contrôle déontologique. Il prévoit notamment une double information préalable:

• L’autorité hiérarchique doit informer l’agent de la possibilité d’exercer une ou plusieurs activités privées lucratives en dehors de ses obligations de service, particulièrement pour les agents à temps non complet dont la rémunération est réduite.
• L’agent est tenu d’informer par écrit l’autorité dont il relève préalablement à tout cumul d’activité privée lucrative ou de cumul d’emplois publics.

En cas de doute sur la compatibilité d’une activité, l’agent public a le droit de consulter un référent déontologue, chargé de lui apporter tout conseil utile au respect des obligations et des principes déontologiques. Dans certaines situations spécifiques, notamment pour les agents occupant des emplois dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions le justifient, la demande d’autorisation de cumul peut être soumise à l’avis préalable de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Les conséquences du non-respect des règles de cumul d’emplois

Le non-respect des règles de cumul d’emplois par un fonctionnaire territorial expose celui-ci à des sanctions:

• Reversement des sommes perçues au titre des activités interdites, par voie de retenue sur traitement. Ce reversement est intégral et ne tient pas compte des impôts versés par l’agent. L’administration doit toutefois prouver les sommes perçues.
• Sanctions disciplinaires, proportionnées à la gravité du manquement. Le refus de communiquer les revenus perçus au titre d’une activité exercée en cumul est fautif. Une sanction peut être prononcée même si l’activité a été tolérée par l’administration.

Il est donc crucial pour les fonctionnaires territoriaux de respecter scrupuleusement les règles de cumul d’emplois et de solliciter les autorisations nécessaires auprès de leur administration.

Ressources :

https://www.legifrance.gouv.fr/codes/id/LEGISCTA000044427823/2022-03-01

**

Maître Alba Horvat, avocate aux barreaux de Rennes et de Saint-Brieuc, intervient dans toutes les matières du droit public, et en particulier en droit de la fonction publique, pour une clientèle d’agents et de collectivités. Vous êtes confronté à une difficulté lié à un cumul d’emplois ? Vous pouvez prendre facilement un premier rendez-vous directement en ligne.