La fonction publique territoriale est soumise à un régime disciplinaire spécifique, visant à garantir à la fois le bon fonctionnement des services publics et la protection des droits des agents. La procédure disciplinaire dans la fonction publique territoriale est encadrée par le code général de la fonction publique (CGFP) et le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989.
1. La notion de faute disciplinaire : la base de la procédure disciplinaire dans la fonction publique territoriale
La procédure disciplinaire peut être engagée à l’encontre d’un agent territorial en cas de faute disciplinaire.
L’article L. 530-1 du CGFP dispose que « Toute faute commise par un fonctionnaire dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions l’expose à une sanction disciplinaire ». Ainsi, la faute disciplinaire est définie comme un manquement à une obligation professionnelle
Il n’existe pas de liste exhaustive des fautes susceptibles de justifier une sanction. De manière générale, tout manquement aux obligations professionnelles peut être concerné. La faute peut être une action, comme un acte attentatoire à la liberté individuelle, ou une omission. Elle peut aussi résulter du caractère répété du comportement de l’agent. Les faits doivent être qualifiés de faute pour pouvoir faire l’objet d’une sanction disciplinaire. Les fautes les plus fréquentes sont le manquement au devoir d’obéissance hiérarchique, le manquement au devoir de probité et le manquement au devoir de délicatesse.
La faute doit être commise dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice des fonctions. Les faits commis en dehors du service peuvent être considérés comme des fautes professionnelles s’ils présentent un lien avec ce dernier.
La faute disciplinaire n’est pas nécessairement une faute pénale. A l’inverse, un agent poursuivi sur un plan pénal peut faire l’objet d’une sanction disciplinaire, mais pas nécessairement.
Il est important de noter la distinction entre la faute disciplinaire et l’insuffisance professionnelle. L’insuffisance professionnelle ne relève pas d’une mauvaise volonté de l’agent, mais plutôt de l’atteinte des limites de ses capacités. Elle peut se traduire par une incapacité à s’organiser ou à remplir les tâches administratives. L’insuffisance professionnelle ne peut justifier une sanction disciplinaire, mais peut entraîner un licenciement. Pour être établie, l’insuffisance professionnelle doit présenter un caractère permanent ou régulier.
2. Entretien préalable, notification des droits et accès au dossier
L’autorité territoriale doit informer l’agent par écrit de l’engagement d’une procédure disciplinaire à son encontre. Cette information doit préciser les faits reprochés et indiquer à l’agent son droit d’obtenir la communication intégrale de son dossier individuel au siège de l’autorité territoriale, ainsi que la possibilité de se faire assister par un ou plusieurs conseils de son choix. L’agent doit disposer d’un délai suffisant pour prendre connaissance de son dossier et organiser sa défense.
Le plus souvent, un entretien disciplinaire est organisé, mais celui-ci n’est pas obligatoire.
La communication du dossier permet à l’agent de connaître les griefs formulés à son encontre. Le dossier doit comporter toutes les pièces sur lesquelles s’est fondée l’Administration pour engager la procédure disciplinaire. L’agent a un droit d’accès à son dossier jusqu’au prononcé de la sanction. Si aucune pièce nouvelle n’a été versée au dossier, la première communication suffit. L’accès aux documents administratifs s’effectue au choix du demandeur. L’agent a la possibilité de demander copie des pièces de son dossier. Le refus de donner ces copies n’est pas permis, car il empêche l’agent de préparer utilement sa défense.
3. Le conseil de discipline
La consultation du conseil de discipline est obligatoire pour les fonctionnaires titulaires et stagiaires, lorsqu’une sanction disciplinaire d’un certain niveau est envisagée. Pour les agents contractuels, la consultation du conseil de discipline est obligatoire lorsqu’une mesure d’exclusion temporaire de fonctions ou un licenciement pour faute est envisagé. Le conseil de discipline est une instance consultative chargée de donner un avis sur les sanctions disciplinaires à prononcer.
Composition : Le conseil de discipline est composé de représentants du personnel et de représentants de la collectivité territoriale. Le nombre de représentants du personnel doit être égal au nombre de représentants de la collectivité. Si le nombre de représentants du personnel est insuffisant, des suppléants peuvent être appelés à siéger.
Saisine : Le conseil de discipline est saisi par un rapport de l’autorité territoriale précisant les faits reprochés et les circonstances dans lesquelles ils ont été commis. Le rapport doit indiquer clairement les faits reprochés et les circonstances dans lesquelles ils se sont produits.
Déroulement de la procédure : L’agent poursuivi est convoqué devant le conseil de discipline au moins quinze jours avant la date de la réunion. La convocation doit être envoyée par lettre recommandée avec accusé de réception. L’agent peut présenter des observations écrites ou orales, citer des témoins et se faire assister par un ou plusieurs conseils de son choix. L’agent a la possibilité de demander le report de la séance.
Débats : La séance du conseil de discipline se déroule en deux grandes étapes : les débats et le délibéré. Les débats se déroulent à huis clos. Le conseil de discipline peut prendre en compte des témoignages recueillis peu avant la séance. Le conseil de discipline n’est pas tenu de communiquer de façon systématique tous les mémoires du fonctionnaire à la collectivité locale.
Avis : À l’issue des débats, le conseil de discipline émet un avis motivé qui est transmis à l’autorité territoriale. L’autorité territoriale n’est pas tenue de suivre l’avis du conseil de discipline. Elle peut prononcer une sanction différente de celle proposée par le conseil.
4. Les sanctions disciplinaires
Les sanctions disciplinaires sont énumérées par l’article L. 533-1 du CGFP. Elles sont réparties en quatre groupes :
Premier groupe: l’avertissement, le blâme, l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours.
Deuxième groupe : la radiation du tableau d’avancement, l’abaissement d’échelon, l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de quatre à quinze jours.
Troisième groupe: la rétrogradation, l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans.
Quatrième groupe: la révocation.
La sanction doit être proportionnée à la gravité de la faute. Pour apprécier l’adéquation de la faute à la sanction à prendre, il convient d’examiner la gravité de la faute, les antécédents de l’agent et les circonstances dans lesquelles la faute a été commise.
5. La contestation des sanctions disciplinaires des fonctionnaires territoriaux
L’agent sanctionné peut contester la sanction devant les juridictions administratives. Il peut former un recours gracieux auprès de l’autorité territoriale. Ce recours n’est pas obligatoire avant de saisir le tribunal administratif. L’agent peut également introduire un recours contentieux devant le tribunal administratif.
Recours gracieux : Le recours gracieux doit être formé dans un délai de deux mois à compter de la notification de la sanction. L’autorité territoriale doit statuer sur le recours gracieux dans un délai de deux mois. L’absence de réponse dans ce délai vaut décision de rejet.
Recours contentieux : Le recours contentieux doit être introduit devant le tribunal administratif dans un délai de deux mois à compter de la notification de la sanction ou de la décision rejetant le recours gracieux. Le juge administratif contrôle la légalité de la sanction, tant sur le plan de la procédure que sur le fond. Il vérifie notamment que la sanction est proportionnée à la faute commise.
En cas d’annulation de la sanction par le juge administratif, l’Administration doit rétablir l’agent dans ses droits. L’Administration doit procéder à tous reclassements utiles pour reconstituer la carrière du fonctionnaire.
6. Suspension de fonctions en cours de procédure disciplinaire
En cas de faute grave et parallèlement à la procédure disciplinaire, l’autorité territoriale peut décider de suspendre l’agent de ses fonctions. La suspension est une mesure conservatoire qui permet à l’Administration de prendre ses distances avec l’agent. La suspension peut être prononcée à tout moment, y compris plusieurs semaines, voire plusieurs mois, après les faits.
La suspension doit être motivée par une faute présentant un caractère de gravité suffisant. L’existence d’une faute n’est pas une condition suffisante pour justifier une suspension. La gravité de la faute s’apprécie en fonction des circonstances de l’espèce.
La suspension peut avoir des conséquences sur la rémunération de l’agent. Au bout de quatre mois, la rémunération peut faire l’objet d’une retenue qui ne peut être supérieure à 50 %.
7. L’amnistie
L’amnistie est une mesure de clémence qui a pour effet d’effacer rétroactivement une sanction disciplinaire. L’amnistie peut être accordée par la loi ou par mesure individuelle. L’amnistie entraîne la disparition de la sanction et la reconstitution de la carrière de l’agent.
Lien vers les textes applicables
https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/LEGISCTA000006086649
https://www.legifrance.gouv.fr/codes/texte_lc/LEGITEXT000044416551/2022-03-01
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Maître Alba Horvat, avocate aux barreaux de Rennes et de Saint-Brieuc, accompagne les agents publics confrontés à une procédure disciplinaire et aide les collectivités et les établissements publics à sécuriser leurs processus de sanctions.
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